Analýza vývoje decentralizace rozhodování o kultuře v ČR po roce 1993 (výňatek z návrhové části)

Analýza vývoje decentralizace rozhodování o kultuře v České republice po roce 1993 se zaměřením na analýzu vlivu reformy veřejné správy na strukturu výdajů veřejných rozpočtů v oblasti kultury

(zaměření na oblast místní a regionální kultury)

Identifikační kód projektu : DA04P01OUK001

ISBN 80-7086-200-0

Anotace

Analýza vývoje právního prostředí ovlivňujícího oblast kultury po roce 1993 a postupu decentralizace rozhodování v této oblasti. Rozbor vlivu reformy veřejné správy na alokaci prostředků veřejných rozpočtů v oblasti místní a regionální kultury. Studie transformace subjektů místní a regionální kultury, jejich typologie a proměny nabídky veřejných služeb kultury. Výběr, analýza a vyhodnocení statistických údajů o subjektech místní kultury. Shromáždění a výběr informací o výdajích veřejných rozpočtů (rozpočtu státu a rozpočtů územní samosprávy) za sledované období, jejich vyhodnocení a analýza. Souhrnná analýza a vyhodnocení vývoje participace veřejné správy na podpoře kultury, přínosu a limitů nových právních a ekonomických podmínek v oblasti místní a regionální kultury. Analýza účinnosti současných stimulačních ekonomických nástrojů na zvýšení účasti soukromých finančních zdrojů na financování veřejných služeb kultury (v oblasti místní a regionální kultury).

Anotation

Analysis of the development of the legal environment influencing the area of culture after 1993, and the process of decentralizing decision-making in this area. Analysis of the influence of public administration reform on the allocation of assets from public budgets in the area of local and regional culture. Study of the transformation of subjects of local and regional culture, their typology, and the transformation of public cultural services offered. Selection, analysis, and evaluation of statistical data on local cultural subjects. Compilation and selection of information on public budget expenditures (statel budget and budgets of local government) during the monitored period, their evaluation and analysis. Summarized analysis and evaluation of the development of public administration participation in supporting culture, the yields and limits of new legal and economic conditions in he sphere of local and regional culture. Analysis of the effectiveness of current economic stimulus instruments in increasing the participation of private financial sources for financing public cultural services (in the area of local and regional culture).

Analýza vývoje decentralizace rozhodování o kultuře v České republice

po roce 1993

Pracovní hypotéza :

Decentralizace rozhodování o kultuře je s ohledem na principy reformy veřejné správy systémovým krokem.

1. Přinese zlepšení ekonomických podmínek místní a regionální kultury, v souvislosti se zvýšením odpovědnosti územní samosprávy za uspokojování kulturních potřeb občanů i zvýšení ekonomické síly územních rozpočtů.

2. Právní normy přijaté v procesu reformy veřejné správy a veřejných rozpočtů vytvoří prostor pro rozhodování územní samosprávy a pro příznivý vývoj ekonomiky veřejných služeb.

3. Decentralizace rozhodování vytvoří podmínky pro změny sítě kulturních zařízení financovaných z veřejných rozpočtů a umožní vytváření takových projektů nabídky jejich služeb a aktivit, které budou odpovídat době i specifikům místa či regionu.

4. Vytvoří větší prostor pro organizační či finanční účast soukromoprávních subjektů na vytváření nabídky kultury a jejím financování.

Pracovní hypotézu jsme formulovali na počátku naší práce s tím vědomím, že záměr uskutečnit reformu veřejné správy vycházel z principu subsidiarity, přičemž hlavním cílem bylo více provázat poskytovatele a garanty veřejných služeb se skutečnými potřebami občanů a jednotlivých oblastí veřejných služeb.

Na základě našich zjišťování, analýz a vypracovaných studií docházíme k závěru, že se očekávané proměny a efekty v oblasti místní a regionální kultury uskutečnily pouze zčásti.

Za základní příčiny považujeme, že obecně převod majetku ze státu na obce (viz zákon č. 172/1991 Sb., zejména v roce 1991 a v letech následujících) a na kraje (viz zákon č. 157/2000 Sb. a zákon č. 290/2002 Sb.) nebyl dostatečně připraven, a proto ani texty samotných zákonů neposkytovaly dostatečný popis náležitostí převodu majetku státu a zřizovatelských pravomocí, čímž docházelo k vytváření zbytečných problémů i při převodu majetku a organizací sloužících kultuře. Převod majetku nedoprovázelo dostatečně masivní posílení vlastních příjmů územních samosprávných celků, což se v oblasti kultury projevilo ve stagnaci poměru výdajů na kulturu k celkovým výdajům rozpočtů územních samosprávných celků. Součástí přípravy reformy veřejné správy v oblasti kultury se nestala podrobná analýza věcných, ekonomických a organizačních a v kultuře již identifikovaných problémů. (Absence takové analýzy se projevila zejména při přípravě II. etapy reformy, tj. ve druhé polovině devadesátých let).

K jednotlivým bodům pracovní hypotézy uvádíme stručné shrnutí poznatků, které jsou uvedeny v textu práce a v jejích přílohách :

ad 1.

Ø Z vyhodnocení časových řad vypovídajících o výdajích veřejných rozpočtů na kulturu a jejich poměru kcelkovým výdajům na kulturu vyplývá, že tento poměr zůstává za celé sledované období (tj. od roku 1993) prakticky nezměněn, ač nominálně výdaje na kulturu vzrostly více než trojnásobně. Vdůsledku jednotlivých kroků reformy veřejné správy (převody zřizovatelských funkcí a majetku i závazků, zánik okresních úřadů a konstituování krajů) se poněkud proměnily vzájemné poměry výdajů státního rozpočtu a výdajů územních rozpočtů.

Přičemž výdaje státního rozpočtu na kulturu (bez výdajů na CNS) činily v posledních letech cca 0,55 % – 0,62 % z celkových výdajů státního rozpočtu a tvoří cca 30 % z celkových výdajů veřejných rozpočtů na kulturu (celkové výdaje v roce 2006 činily 22,33 mld. Kč).

Po úvaze zahrnující růst cen vstupů, které subjekty kultury pořizují (služby, majetek) jako nutnou podmínku své existence a činnosti (včetně ceny práce promítající se i v povinných odvodech z vyplacených mezd) je zřejmé, že růst nominálních výdajů veřejných rozpočtů nezobrazuje růst reálného zafinancování kultury. Souhrnně řečeno – výdaje veřejných rozpočtů vykazované jako výdaje na kulturu v omezené míře dovolují rozvoj některých činností a veřejných služeb kultury, naprosto však nepostačují na postupné řešení vnitřní zadluženosti v té oblasti veřejných služeb kultury, kde nabídku zajišťují příspěvkové organizace spravující veřejný majetek, tj. majetek zřizovatele, a to jak majetek státu, tak majetek územních samosprávných celků.

S ohledem na stabilizaci počtu klíčových kulturních zařízení financovaných z územních rozpočtů, z nichž je v současnosti většina zřizována ÚSC lze konstatovat, že ani celkové výdaje na kulturu, vykazované v objemu cca 4% z celkových výdajů územních rozpočtů, nejsou dostatečné. Systémové změny, zlepšení kvality veřejných služeb kultury i odborné stránky jejich práce by si vyžádaly meziroční růst výdajů na kulturu nejméně na úrovni 20 % (v současnosti je tento růst na úrovni cca 10%).

Ø Největší objem vlastních příjmů rozpočtů územní samosprávy je tvořen podílem na výnosu daní, který je stanoven zákonem č.243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Tím je základním způsobem vymezen objem prostředků, které územní samospráva může použít voblasti kultury. Zcelkových vykázaných výdajů na kulturu je (na rozdíl od tradovaného nepodloženého tvrzení) použito jako příspěvek příspěvkovým organizacím cca 45 %, ostatní finanční prostředky jsou použity buď na úhradu vlastních nákladů ÚSC voblasti kultury nebo vrámci dotační politiky ÚSC na podporu kulturních činností jiných subjektů.

Ø Pokud si ÚSC ve svých plánech stanovují priority voblasti kultury, pak se většinou soustřeďují na vlastní zřizovaná kulturní zařízení, na podporu kulturních aktivit občanských sdružení, na kulturní akce spojené spropagací obce či kraje nebo spojené se záměry cestovního ruchu. Přirozeným způsobem se vtěchto prioritách promítají i specifika sídla či regionu.

S ohledem na povahu rozhodování ÚSC nelze přístup obcí a krajů k rozhodování o kultuře a jejím financování příliš zevšeobecňovat. Jejich přístup do značné míry závisí na tom, jaké je složení zastupitelstva (což platí zejména v případě obcí), resp. zda jsou si zastupitelé vědomi hlubších významů kultury i jejích sociálních a ekonomických aspektů. Ovšem závisí i na tom, jak se kultura sama (resp. její reprezentanti) dokáže prezentovat jako veřejnosti a občanům prospěšná.

Rozhodnou roli ve financování kultury mohou v budoucnosti sehrát kraje, pokud do komplexních (regionálních) projektů na čerpání prostředků fondů z EU prosadí záležitosti místní a regionální kultury.

ad 2.

Ø Právní normy přijaté vroce 2000 fakticky vytvořily novou strukturu veřejné správy a upravily nově i hospodaření sveřejnými rozpočty. Zákon o obcích a zákon o krajích, stejně jako zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, však vykazují řadu formulačních nedostatků, jejichž praktické řešení mnohdy přináší komplikace a problémy při postupech rozhodování ÚSC, při formulaci zřizovacích listin příspěvkových organizací zřizovaných obcemi a kraji i při jejich hospodaření.

Ø Právní normy, které se nepřímo dotýkají rozhodování územních samosprávných celků jak obecně, tak voblasti kultury, nedostatečně respektují jejich ústavní postavení jako veřejnoprávní korporace. (Za ilustrativní lze považovat průběh diskuze vzákonodárném sboru ktzv. převodovým zákonům a posléze i související rozhodnutí soudů.).

Ø Právní normy ovlivňující obecně ekonomiku veřejných služeb kultury (balík tzv. ekonomických a daňových zákonů), resp. veřejných neziskových služeb, byly formulovány bez toho, že by vzákoně (jakémkoliv) byla přesně vymezena buď veřejná nezisková služba nebo právní a ekonomická povaha neziskové právnické osoby. Vzniklá terminologická disproporce, resp. absence jednotného vymezení alespoň jednoho zobou uvedených pojmů, přináší četné provozní problémy při uskutečňování veřejných služeb a poměrně značné ekonomické problémy do hospodaření neziskových právnických osob (včetně příspěvkových organizací). Důsledkem uvedené absence je i to, že jednotlivé právní normy případné úlevy či osvobození, ať již pro veřejně prospěšné činnosti nebo pro neziskové právnické osoby, vymezují odlišně a pouze pro účely toho kterého zákona. Značnou překážkou jsou i nejednotné výklady zákonů ze strany věcně příslušných úřadů.

Ø V podzákonných předpisech, které upravují postupy účtování pro organizace zřizované ÚSC a hospodařící sfinančními prostředky veřejného rozpočtu a smajetkem ÚSC, lze dokladovat pasáže, které nejsou vsouladu se zákonem, a vdůsledku jejichž uplatnění např. prostřednictvím nejednotných výkladů může dojít i komezení vlastnického práva ÚSC zaručeného Ústavou ČR.

ad 3.

Ø Vprůběhu sledovaného období došlo kmasivnímu přesunu zřizovatelských funkcí na obce a kraje. Zdůvodu změn metodiky statistických zjišťování vprůběhu sledovaného období, nelze doložit přesná data o optimalizaci sítě kulturních zařízení zřizovaných ÚSC. Z dat statistických zjišťování lze usuzovat, že došlo kzásadnímu úbytku u tzv. všeobecných kulturních zařízení (kulturních domů, osvětových besed apod.). Mnohdy však jejich činnosti převzaly jiné organizace – např. knihovny či muzea. Ostatní zařízení, klíčová pro místní a regionální kulturu (divadla, knihovny, muzea), navázaná na ÚSC, vykazují ve sledovaném období stabilizované počty. Výjimku tvoří statistická kategorie „muzea a památníky“, kde došlo ve sledovaném období knárůstu vykazovaného počtu zařízení.

Ø Možnosti inovací včinnostech kulturních zařízení zřizovaných ÚSC jsou zásadním způsobem limitovány finančními prostředky poskytnutými zřizovateli do jejich rozpočtů. Finanční možnosti limitují jak vybavenost prostorami, tak technickými prostředky a vneposlední řadě i kvalitním personálem. Zásadní změny lze zaznamenat zejména vnabídce činností a služeb pro veřejnost, zprostředkovávaných knihovnami, jejichž příčinou byl především masivní rozvoj informačních a komunikačních technologií. Ktomu podstatným způsobem přispěla i finanční podpora nákupu technického vybavení knihoven zprostředků státního rozpočtu a EU.

Podobným limitem, který s uvedeným finančním souvisí, nikoliv však nezbytně, je i schopnost a ochota zaměstnanců kulturních zařízení k trvalému kontaktu s veřejností za účelem zjištění povahy poptávky po kultuře a k následnému přizpůsobení nabídky kulturních služeb (marketing v kultuře).

Ø Změny v síti kulturních zařízení ÚSC jsou záležitostí, o které rozhodují výlučně jednotliví zřizovatelé. Odvisí tedy, především, od úrovně kooperace obcí vúzemí a od jejich případné dohody na spolufinancování služeb, poskytovaných organizací zřizovanou jednou obcí občanům obce jiné. Jisté formy kooperace ÚSC při financování kultury lze nalézt voblasti knihoven, částečně i divadel.

ad 4.

Ø Vprůběhu sledovaného období byly vytvořeny právní nástroje ktomu, aby jednak vznikaly soukromoprávní subjekty neziskové povahy, jednak aby se mohly vkultuře účastnit, a to i za finanční podpory zveřejných rozpočtů. Platí to především o divadlech (se soubory), kdy vroce 2004 bylo statisticky zaznamenáno na 70 soukromoprávních právnických osob. Nutno uvést, že 50 znich uvedlo jako působiště hl.m.Prahu. Mezi zajímavosti patří nebývalý rozvoj muzeí a památníků – v roce 2003 bylo zaznamenáno 73 soukromých muzeí a památníků zcelkového počtu 428. (Téměř polovinu ztohoto celkového počtu tvoří památníky zřizované obcemi.).

Ø Zákony, podle kterých je možno zakládat neziskové právnické osoby (neziskové nevládní organizace – NNO) vykazují poměrně značné nedostatky. Vkultuře ponejvíce (co do počtu) působí sdružení občanů, založená podle zákona č. 83/1990 Sb., který by bylo jistě zapotřebí podrobit zásadní revizi. Není zcela jisté, že problémy vyřeší zahrnutí právní úpravy sdružování občanů do nového Občanského zákoníku. Zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech lze pro praktické využití voblasti kultury pokládat za téměř nefunkční a předpokládá se zrušení zákona bez náhrady, vsouvislosti spřijetím nového Občanského zákoníku.

O limitech činnosti a hospodaření neziskových právnických osob (NNO) obecně platí, co je uvedeno výše k bodu 2 pracovní hypotézy.

Ø Objem finanční podpory místní a regionální kultury ze soukromých zdrojů, resp. ze strany podnikatelů lze dovodit ze struktury vlastních příjmů subjektů působících vkultuře a je mizivý. Až na výjimky nejsou veřejné služby místní a regionální kultury pro dárce přitažlivé. Dárcem voblasti kultury bývá obvykle ten, pro koho je ta která oblast místní a regionální kultury znějakého (obvykle osobního) důvodu významná. Obvykle se jedná o dary jednorázové a financování místní a regionální kultury se o ně nemůže systémově opřít.

V zákonech (zejména zákon o daních z příjmů) je pro dárce zakotvena možnost dar poskytnout a odečíst od základu daně až 5% základu daně. Z dostupných ekonomických údajů vyplývá, že tato možnost není pro podporu místní a regionální kultury využívána ani v doposud daném rozsahu. Z tohoto důvodu se lze domnívat, že ani event. systém daňových asignací tento problém (motivaci dárce) nevyřeší.

K této věci je nutno poznamenat, že obecně používaný pojem „sponzorství“ je nepřesný a je náhradou používanou za termín „dar“ (tj. poskytnutí daru darovací smlouvou a bez protiplnění), resp. mnohdy je použit místo označení skutečného plnění – tj. poskytnutí placených reklamních služeb ze strany kulturní instituce či subjektu dotyčnému „sponzorovi“.

Pracovní návrhy k možným řešením některých identifikovaných problémů :

(výpis)

Na základě poznatků získaných v průběhu prací na úkolu předkládáme k posouzení některé návrhy, o kterých soudíme, že jejich realizace by mohla přispět k vyřešení některých problémů kultury.

a) Vyvolat veřejnou odbornou diskuzi scílem dospět kvymezení obsahu pojmů „veřejná prospěšnost“ a „nezisková právnická osoba“ pro využití v právním řádu ČR nebo pro uplatnění vprávních normách týkajících se kultury. Využít poznatků a spolupráce sRadou vlády pro nestátní neziskové organizace.

b) Podrobit odborné veřejné diskuzi vybrané právní normy ovlivňující ekonomiku a organizaci zajištění veřejných služeb kultury scílem odstranit některé nejasnosti, systémově vplatných normách upravit oblast veřejných služeb kultury a vytvořit tak podmínky pro optimalizaci jejich činností.

c) Systematicky seznamovat veřejnost sodbornou a ekonomickou stránkou veřejných služeb kultury scílem inspirovat veřejnou diskuzi nejen o možnostech řešení případných problémů, ale i o postavení veřejných služeb kultury ve společnosti scílem zvýšit prestiž místní a regionální kultury.

d) Připravit analýzu právních předpisů EU, které se dotýkají kultury, resp. podpory kultury zveřejných rozpočtů scílem uplatnění takto získaných poznatků při další harmonizaci práva ČR spředpisy EU.

e) Připravit revizi zákona č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek, zákona č. 257/2001 Sb., knihovního zákona, právní úpravy archeologických výzkumů scílem dořešit zejména jejich ekonomické souvislosti.

f) Navrhnout doplnění katalogu zaměstnání (nařízení vlády č. 469/2002 Sb.) o popisy prací a jejich zařazení do tříd, vycházející ze skutečného stavu a struktury obvyklých zaměstnaneckých činností voblasti kultury. (Návrh připojen jako N.1)

g) Navrhnout Ministerstvu financí změnu Českého účetního standardu č. 512 scílem vyškrtnout bod 7.3. zjeho textu.

h) Navrhnout změnu zákona č. 455/1991 Sb., živnostenského zákona stím, aby § 3, odst.3 písm. y) byl ve znění : „činnost právnických osob nezaložených za účelem podnikání, pokud je vykonávána vsouladu súčelem pro který byly zřízeny nebo založeny a pokud je uvedena jako související stímto účelem vjejich zřizovacích listinách, stanovách, zakládacích smlouvách či jiných zakládacích dokumentech stanovených zákonem,“ . Poznámku pod čarou 23 h) ztextu zákona vyškrtnout.

i) Navrhnout změnu zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů stím, že §1, odst 3, písm. b) bude znít : „za účelem podnikání“.

j) Navrhnout změnu zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů scílem :
Ø v § 23, odst.1 písm.b) místo čárky doplnit středník a větu: „příspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele.“ Tím bude dosaženo analogického postavení příspěvkové organizace ÚSC spostavením státní příspěvkové organizace, jak je uvedeno v § 55 zákona č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky.
Ø v § 27 zrušit odst.6 : „Příspěvková organizace se zapisuje do obchodního rejstříku; návrh na zápis podává zřizovatel.“

k) Navrhnout změnu zákona č. 129/2000 Sb., o krajích scílem vtextu § 59, odst.1, písm.l) za slova: krajského úřadu doplnit „ nebo krajem zřízené příspěvkové organizaci“.

l) Navrhnout změnu § 121, odst.3 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti scílem odstranit kolizi sautorským zákonem a sochranou práv nezletilých autorů a výkonných umělců.

m) Navrhnout změnu zákona č. 235/2004 Sb. o dani zpřidané hodnoty v textu § 61, písm e) tak, aby zde byly výslovně uvedeny příspěvkové organizace zřizované krajem a obcí , tj.: za slovo obcí doplnit „ a jimi zřizovaných příspěvkových organizací“.

n) Navrhnout změnu zákona č. 586/1992 Sb., o daních zpříjmů:
Ø v § 19,odst.1 scílem osvobození příjmů zreklamy, je-li realizována prostřednictvím provozu neziskové právnické osoby působící vkultuře – analogicky, jak je vpřípadě zoologických zahrad (viz písm. zd) cit. §). Změnu prosadit buď vobecné podobě nebo alespoň pro veřejné knihovny, evidované podle zákona č. 257/2001 Sb., a pro muzea a galerie, spravující sbírky evidované podle zákona č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek.
Ø v § 28, odst.l stím, že ve větě první do osob oprávněných odpisovat majetek pro účely zákona o daních příjmů za poznámku 30b) bude doplněna „příspěvková organizace zřízená ÚSC, pokud jí byl majetek ÚSC svěřen do správy podle § 27 zákona č. 250/2000 Sb.“

Závěrem bychom rádi uvedli, že jsme měli možnost některé poznatky uplatnit při tvorbě Strategie udržitelného rozvoje ČR, protože na řešitele úkolu přeneslo Ministerstvo kultury ČR povinnost účasti na zpracování podkladů pro příslušnou Radu vlády. Výsledkem snahy řešitele je, že Strategie trvale udržitelného rozvoje v ČR obsahuje samostatně definovaný indikátor pro posouzení budoucího vývoje v oblasti kultury a to: dostupnost veřejných služeb kultury. Přičemž dostupnost veřejných služeb kultury je měřena % výdajů veřejných rozpočtů vykázaných na kulturu.

PhDr. Alena Mockovčiaková